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“Vamos devagar porque estou com pressa” para Desenvolver um Mercado Competitivo de Gás Natural

Joisa Dutra
Joisa Dutra

“Vamos devagar porque estou com pressa” para Desenvolver um Mercado Competitivo de Gás Natural

Parafraseando Napoleão Bonaparte, a frase de Henrique Meirelles se aplica perfeitamente à necessária reforma do setor de gás natural no País. Deveria ser um mantra dos distintos agentes do setor que muitas vezes deixam de lado o objetivo principal de melhorar a competitividade do mercado de gás natural, não raro se perdendo em discussões que só prejudicam o setor.

Recentemente, Ministério de Minas e Energia (MME) e o Ministério da Economia têm manifestado intenção de lançar um conjunto de medidas para reduzir o preço do gás natural. O preço do gás natural ofertado no mercado é alto. De acordo com dados recentes da Empresa de Pesquisa Energética (EPE), o preço médio do MMBTU para consumidores industriais em 2018 era de cerca de US$ 14 no Brasil, frente a US$ 3,90 nos Estados Unidos e US$ 7,50 no Reino Unido. 

Desde 2016, o governo federal trabalha em uma reforma para desenvolver um mercado competitivo de gás. Começou com o programa Gás Para Crescer. As propostas resultantes não chegaram a ser votadas. Ainda assim o MME e a Agência Nacional de Petróleo têm dado passos importantes para tentar dinamizar a indústria. Medidas infralegais foram sugeridas, sendo algumas implementadas.

Diversos fatores podem contribuir para uma redução significativa nos preços do gás. É preciso aumento da competição na oferta e garantir acesso livre e não discriminatório às redes – infraestruturas essenciais de transporte, processamento, tratamento e distribuição. 

Na Europa, a implementação de programas de “Gas Release” foi um passo fundamental para a abertura do mercado, mas não produziu redução de preços no curto prazo. As empresas incumbentes reagiram em princípio, mas foram compensadas. Ao final houve aumento na geração de valor e redução de preços. Muitas se beneficiaram, expandindo atuação para além fronteiras. Faltou no estágio inicial capacity release, o que veio a ser corrigido em estágios posteriores. 

Distribuição e Comercialização de Gás Natural 

Um dos principais focos de resistência às propostas de reforma elaboradas  e novas discussões vêm das distribuidoras; contudo, é fundamental planejar adequadamente a abertura nos estados. Cabe analisar as peculiaridades de cada área, bem como o potencial de demanda para o gás na indústria, geração de eletricidade, nos segmentos comercial, residencial e transporte. 

A margem dos serviços de distribuição de gás é apontada como uma das principais barreiras ao desenvolvimento de um mercado livre de gás, e em especial, de novos projetos de térmicas a gás e da maior competitividade da indústria. 

O valor final cobrado do usuário pelas distribuidoras inclui o preço do insumo, transporte e distribuição. A cadeia de geração de valor do insumo é dominada pela Petrobras. No transporte, regulado pela ANP, a empresa tem alienado participação. Já a distribuição é regulada pelas agências estaduais. 

Nos estados, a Lei do Gás (2009) prevê a separação contratual entre a distribuição e comercialização de gás natural. Trata-se do by-pass comercial, no qual os usuários de gás continuam a usar a rede de gasodutos pertencentes à distribuidora local, remunerando-as pelos serviços prestados. 

No modelo atual, os governos estaduais são Poder Concedente. A eles cabe decidir operar ou conceder a operação de distribuição do gás a um terceiro, mediante contratos de concessão com prazos de vigência entre 20 e 40 anos, em geral. Compete ao concessionário seguir o modelo previamente definido, cumprindo com suas obrigações e deveres. Ao mesmo tempo, devem ser respeitados seus direitos contratuais, garantindo o equilíbrio econômico financeiro.

Os governos estaduais quando outorgam uma concessão, tem a prerrogativa constitucional de decidir previamente o modelo da mesma. A modelagem envolve decisões quanto ao grau de exclusividade no atendimento a seus mercados, facultando ou não o acesso direto de grandes consumidores ao mercado. A definição do modelo é determinante para o valor da outorga. 

Sob a ótica do mercado de gás – relação do governo/Poder Concedente e concessionário – a garantia de exclusividade de atendimento ao concessionário permite aumentar o valor da outorga no instante inicial. Quanto maior for o regime de exclusividade e o prazo de vigência do contrato, dentre outros aspectos, maior será o valor que o governo receberá pela outorga dos serviços na entrada ou momento em que é atribuída a concessão. 

Uma análise que considere a combinação dos efeitos amplos – companhias de distribuição de gás, usuários, governos –  revela que há potencial expressivo para alavancar o desenvolvimento de uma região facultando o acesso de grandes consumidores ao mercado de gás. O efeito final para os estados pode ser positivo, com aumento de arrecadação em consequência do estímulo local à atividade econômica. A escolha do modelo deve sopesar esses dois efeitos. 

Estamos diante de uma grande oportunidade. Nos próximos 10 anos muitas concessões de distribuição estarão vencendo e outras, ainda operadas diretamente pelos governos ou pela Petrobras, poderão ser concedidas a operadores privados. 

As concessões que estão finalizando poderão ter seus prazos ampliados ou ser relicitadas. Cabe(rá) aos detentores dessas concessões, no caso os governos, estabelecer as condições para o novo período contratual. Uma definição fundamental é o grau e ritmo de abertura na distribuição. Ainda que vários estados já tenham regulamentado a figura do consumidor livre, na prática os limites mínimos estabelecidos para que um consumidor possa fazer a aquisição direta inviabilizam esse exercício. E mesmo que fosse possível, parte da dificuldade reside na falta de concorrência na oferta do insumo e nas barreiras ao livre acesso ao sistema de transporte.

No cardápio de propostas, pode-se lançar mão de soluções graduais, com metas de abertura no tempo – mas acordadas e conhecidas antecipadamente, ou negociadas por meio de gatilhos de investimentos. Outra opção é priorizar os aspectos centrais da questão e de rápida implementação, deixando aqueles de menor impacto e maior complexidade para um momento seguinte. Pode-se deixar menos amarras na lei, permitindo ajustes na regulação em razão da evolução do grau de abertura do mercado. Há notícias de que negociações entre Tesouro Nacional e estados poderiam acelerar esse processo 

Considerações Finais 

É certo que o custo do gás natural no Brasil é alto. E são pertinentes as recentes declarações do Ministro da Economia de que é necessário aproveitar a disponibilidade de gás de produção nacional significativamente mais barato para promover competitividade da indústria e do país.  

A perspectiva de produção  de gás superior à demanda nos próximos dez anos, a estratégia de saída da Petrobras das redes de transporte e distribuição e uma abertura na comercialização do gás transparente e orientada para o desenvolvimento do mercado pavimentam o caminho para a concorrência no setor e para o alcance deste objetivo.

Em geral, reformas são implementadas diante da percepção de que há benefícios líquidos; ou seja, vale a pena compensar perdas de alguns grupos de agentes no curto prazo, em troca de benefícios maiores para a sociedade a médio e longo prazo. Mudanças na competitividade no setor de gás natural ilustram essa ideia. 

Ainda que alterações profundas no setor requeiram urgência, um debate claro, informado e transparente é fundamental para o sucesso em um momento em que o tempo é tão valioso.

Publicado no Portal EPBR em 3 de maio de 2019.

Joisa Dutra
Presidente do Conselho de Energia da ACRJ, diretora do FGV CERI, ex-Diretora da ANEEL e Doutora em Economia pela EPGE/FGV. Membro do Future of Energy Council do World Economic Forum